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四、我國標準化工作存在的主要問題及其影響

我國標準化工作的計劃經濟體制特征必然決定了它在很大程度上不同于西方發達國家標準化工作的通行做法，也不符合服務于貿易并日益貼近市場的國際標準化發展潮流，存在著明顯的差距。要充分認清在市場經濟條件下我國標準化工作存在的問題及其影響，找到解決問題的途徑和方法，就必須首先解決認識問題，必須站在市場經濟的角度對標準的實質和作用進行重新認識。

實際上，從我國、國際標準化組織（ISO）和WTO/TBT協議對標準的定義來看，對標準實質和作用的認識存在著一個不斷變化和逐步深化的過程，也是一個從抽象到具體、從分歧到統一、從片面到全面的過程。在這一過程中，實行市場經濟的西方發達國家的實用主義觀念逐漸占據了核心地位。這就使得實行計劃經濟體制的國家和向市場經濟體制轉軌的國家產生了不適應性，俄羅斯和中國就是如此。現在評價我國二十世紀八十年代有關標準的闡述，就容易得出大而不當且脫離實際的結論。

計劃經濟體制和市場經濟體制對標準的實質和作用在認識上存在的分歧，是標準體制等諸多一系列分歧和問題的根源。從這個意義上講，既然選擇了市場經濟，那么消除分岐和解決問題必須從市場經濟的原則出發，從學習西方發達國家的經驗出發，從WTO/TBT協議等國際規則的要求出發，而不是僅根據我國標準能夠起到的作用來進行簡單評判。強制性標準的認識問題及其與技術法規的爭論問題就是一個難以回避的典型案例。

在市場經濟條件下重新認識標準的實質和作用，有助于深入分析我國標準化工作存在的主要問題及其產生根源，有助于客觀評價這些問題給我國經濟建設造成的不利影響和危害，也為國家公共財政支持標準化工作的必要性提供了依據。

1．標準實質的再認識

1.1 技術文件與管理規則

根據WTO/TBT協議的定義，標準是“為了通用或反復使用的目的，為產品或相關加工和生產方法提供規則、指南或特性的文件”，“包括或專門規定用于產品、加工或生產方法的術語、符號、包裝標志或標簽要求”。與國際標準化組織ISO/IEC導則2（1996版）給出的標準定義相比，WTO/TBT協議給出的標準定義明確了“文件”的服務對象和服務內容，修飾語“非強制性”的增加劃分了標準與技術法規的界限，而ISO定義中修飾語“經協商一致”的去除則擴大了標準的內涵，增加了非協商一致基礎上的文件，這樣不僅使標準定義更具有法律上的嚴密性，也滿足了服務于貿易的需要。

簡而言之，標準在實質上就是經公認機構批準的、可自愿采用的、服務于生產和貿易的技術文件或管理規則。

1.2 生產屬性與貿易屬性

根據標準這樣的技術文件或管理規則來組織生產，不僅可以保障產品性能，還可以降低成本和提高效率，這是標準的本質屬性，又稱生產型標準。標準同時又具有貿易屬性，它能夠成為供需雙方簽訂契約合同所必需的基礎性和原則性的技術文件，以滿足用戶的使用要求或服務要求，這就是標準的市場要素或稱貿易型標準。

貿易屬性使標準能夠最大限度地滿足有關各方如政府、用戶、制造商和行業協會的要求與利益，使得標準具有了市場適應性、對先進技術的包容性以及與法律法規的協調性等特征，也使標準的透明度增強和用戶的選擇權擴大。貿易型標準的這些優勢特征極大地提高了標準的效力和標準化工作的效率，是單純的生產型標準所不具備的。在市場經濟條件下，貿易屬性是標準更為重要的本質屬性。

計劃經濟體制不承認市場的作用，當然也就不承認標準具有市場屬性。于是，在計劃經濟體制下，標準只能是生產型的，是除行政指令外政府直接管理企業以及企業組織生產的工具。由于政府約束取代了其他一切約束，標準被賦予了強制屬性。只認識到標準的生產屬性，并將其作為標準化管理體制的依據，就必然與建立市場經濟體制的要求相矛盾。

1.3 標準與技術法規的異同

WTO/TBT協議明確提出了技術法規的概念，對標準和技術法規進行了嚴格的區分。按照WTO/TBT協議的定義，技術法規“是強制執行的規定產品特性或相應加工和生產方法的包括可適用的行政（管理）規定在內的文件”。“也可以包括或專門規定用于產品、加工或生產方法的術語、符號、包裝、標志或標簽要求”。盡管技術法規的制定與標準的制定都需要以國際標準為基礎，服務的對象也基本相同，但在實質上卻有很大的差別。

首先，屬性不同。在WTO/TBT協議中，對標準直接定義為自愿性文件，對技術法規則定義為強制性文件，這是標準和技術法規的本質差別。標準不包括技術法規中的行政（管理）規定。

其次，制定目的不同。制定標準僅僅是“為了通用或反復使用的目的”，制定技術法規主要是為了“國家安全，防止欺詐行為，保護人身健康或安全，保護動物植物的生命和健康，保護環境”等正當目標的實現，盡管他們都可以規定“用于產品、加工或生產方法的術語、符號、包裝、標志或標簽要求”，但要求的目的不同。

第三，制定者不同。標準的制定者可以是國家、社會團體、企業和個人，批準的公認機構一般是國家認可的標準化管理機構，應具有權威性，可以是政府，也可以非政府組織。技術法規的制定者是政府或政府委托的機構。

第四，制定批準程序完全不同。標準制定的基本原則是廣泛參與和協商一致，最后投票表決通過，通過以后仍然可以不執行。技術法規的制定必須通過一定的立法程序，一旦通過即成為法律文件，應無條件執行。

第五，側重點不同。技術法規著重制定與實現正當目標有關的條款，沒有標準僅靠技術法規一般是不能生產的，標準才是組織生產的基本依據。

產品按標準組織生產，但應符合技術法規的要求，這是標準與技術法規之間的關系，其核心是他們的協調與配合，大致有兩種方式：

（1）在技術法規中引用標準，即用標準來補充技術法規。技術法規只規定部分要求，其他要求由引用標準提供，沒有了引用標準的補充，技術法規就不完整。我國的《壓力容器安全技術監察規程》引用了國家標準GB150《》和部分行業標準。

（2）滿足標準要求等同于符合技術法規，即標準包含了技術法規的全部要求。有兩種情況，一是將標準中需要的條款集成為技術法規，二是為已頒布實施的技術法規制定專門的配套標準。根據歐盟的24個新方法指令，歐洲標準化委員會制定了幾千個配套標準，遵循了這些標準，就被認為是符合新方法指令的基本要求，也就可以獲得符合新方法指令的CE標志。

1.4 關于強制性標準是否為技術法規的爭論

強制性標準是否為技術法規的爭論起源于中國加入世界貿易組織以后，在學習、理解和貫徹WTO/TBT協議以及落實中國所做的承諾時發生的。爭論的焦點是標準是否應劃分為推薦性和強制性，強制性標準是否就是技術法規，以及我國是否存在技術法規的問題。這些爭論的背后隱藏了計劃性體制的慣性和弊端，隱藏了部門利益等現實因素，也暴露了現行標準化體制中的深層次問題。

堅持標準應具有強制性的觀點在本質上是計劃經濟體制對標準認識的慣性使然，其客觀根據是ISO/IEC導則第2部分（1996年版）中的強制性標準（mandatory standard）一詞。實際上，在該導則第3.2條給出的標準定義中，并沒有強制性（mandatory）的含義。強制性標準（mandatory standard）一詞首次出現是在該導則第11章“法規中的標準引用”中的第11.4條，其含義是“借助于法律或在法規中專門引用而強制性地應用標準”。這表明，標準具有的強制作用來源于法律規定或法規引用，真正實施強制的不是標準，而是法律和法規。為此，WTO/TBT協議將標準直接定義為自愿性，消除了ISO定義中的不確定性，使標準的定義在法律上更加嚴密。

堅持強制性標準就是技術法規的觀點，其理由主要是強制性標準符合WTO/TBT協議關于技術法規定義的要求，強制性標準在制定目的和起到的作用上等同于技術法規，這就是作用等同說。我國的強制性標準在客觀上確實起到了技術法規的作用，今后一個相當長的時期內可能仍將發揮這種作用，但嚴格地講，強制性標準畢竟不是法規，強制性標準在內容、制定、審查、批準、實施和監督方面與技術法規不同，強制實施的主體、實施力度和效果也不可能相同。

如果強制性標準就是技術法規，制定主體應是政府各職能部門而不僅僅是標準化主管部門，應通過一定的立法程序，制定的原則和具體步驟等也應改變，還應清除WTO/TBT協議規定的實現正當目標以外的內容和要求。按照WTO/TBT的定義，強制性標準是技術法規，在邏輯上出現了強制性標準不是標準的悖論。

在市場經濟條件下，標準是民間行為的政府認可批準，而技術法規則是政府的強制性行為，二者的層次劃分很明顯。而對于計劃體制國家或正在向市場經濟過渡的國家，大都把二者等同起來，其本質在于計劃體制國家往往用政府約束來代替民間約束和市場約束，標準屬性之爭及與技術法規之爭的根源就在這里。

總之，計劃經濟體制和市場經濟體制對標準實質的認識分歧在于是否承認標準的市場要素或貿易型標準，這也是標準體制和管理模式等一系列差別的根源所在。在向市場經濟體制轉軌的過程中，我國現有的計劃經濟體制下的標準化管理體制所產生的不適應是必然的，發現和解決問題的前提是必須認識到標準的市場要素，并按市場經濟的要求逐步進行有針對性的改革。

2．標準作用的再認識

既然計劃經濟體制只承認生產型標準，就必然將其作為指導企業組織管理生產和質量監督的工具，標準的作用僅限于此。

而在市場經濟條件下，標準的貿易屬性極大地拓展了標準作用的范圍，是市場經濟的諸多要素如契約合同、法律法規、市場準入以及貿易仲裁的依據，其作用自然需要重新認識。

今后五到十年是我國市場經濟體制逐步完善、國民經濟進行戰略性結構調整、企業改革與發展的重要時期。我國面臨著深化改革、體制創新、轉變政府職能、建立健全法律法規體系、整頓和規范市場經濟秩序、實現經濟結構調整與產業升級、加快技術創新步伐與提高企業競爭力、繼續擴大出口與保護境內產業和經濟安全等艱巨任務。其中，標準化工作的基礎地位和技術支撐作用將會更加突出，也需要重新認識。

2.1 市場經濟體制的技術支撐

市場經濟體制包括市場規則體系、法律法規體系和市場管理體系三個組成部分。

市場規則體系是規范市場經濟主客體行為的基本準則，包括市場準入規則、市場交易規則和市場退出規則。標準服務于市場主體和客體、并為市場規則體系提供技術依據，是市場規則體系的組成部分。標準規定了產品及其性能、試驗方法等的基本要求，是產品合格與否的判據，是能否獲得市場準入的關鍵。歐洲統一市場的規則由具有技術法規性質的24個歐盟指令構成，每一個指令的后面都有幾十個甚至幾百個配套的歐洲協調標準作為技術支撐，歐洲協調標準成為歐洲統一市場規則體系的組成部分。

法律法規體系是保障市場經濟主客體利益不受侵犯和維護公平交易的行為準則。市場經濟首先是契約經濟，契約的維護需要法制來保障，市場經濟同時又是法制經濟，契約和法律構成了市場經濟的核心要素。標準的作用在于為契約合同提供技術依據，也為法律法規提供技術支撐，因而成為契約合同與法律法規組成部分。法律法規規定的是原則，如果沒有配套標準的有力支撐，法律法規就不具有可操作性，契約的有效性和法律法規的效能就會降低。我國的經濟法、勞動法和環境保護法等都將標準作為技術依據，比如《商檢法》規定，進口商品應滿足強制性標準。如果沒有歐洲標準的支撐，歐洲共同體新方法指令的基本要求也毫無意義。

市場規則體系不完善、法律法規體系不健全、市場管理體系運行不力是我國市場經濟秩序混亂的主要原因。如果標準的技術支撐作用不能有效發揮，使得市場規則與法律法規的技術依據不充分，必然削弱了市場管理、監督和處罰的力度和效能，是導致市場經濟秩序混亂的深層次原因。啤酒瓶爆炸傷人、蔬菜農藥含量超標致人中毒、裝修材料散發有毒氣體造成室內空氣污染等問題均與標準和技術法規的不完善有關，而安全防護標準和技術法規的滯后還是從事機械加工的鄉鎮企業工人不斷發生傷殘事故的主要原因。

因此，只有發揮標準的技術支撐作用，才能為建立和完善市場規則體系，法律法規體系和市場管理體系奠定基礎，這既是整頓市場經濟秩序、營造公平競爭市場環境的需要，也是保障我國經濟長期繁榮、穩定與發展的需要。

2.2 經濟結構調整的技術手段

調整我國的經濟結構，需要加強政府的宏觀調控，也需要標準作為技術支撐。由于標準對先進技術具有適應性，發揮標準的技術導向作用，引導資金流動方向和市場取向，將有助于經濟結構調整目標的實現。

首先，標準是限制長線產品的生產能力，淘汰落后產品、技術和裝備的技術手段。通過提高標準的技術指標提高市場準入門檻，可以使落后產品無法進入市場，也促使落后的技術和裝備因不能滿足標準要求而被淘汰，或者使不放棄原有技術和裝備的企業增加成本。壓力容器標準第1號修改單提高了材料性能的技術指標，Q235A及AF、15MnVR將不再用于制造壓力容器。

其次，標準也有助于利用高新技術改造傳統產業。計算機輔助設計（CAD）、計算機輔助制造（CAM）、現代集成制造系統（CIMS）以及供應鏈管理（SCM）等的應用提高了傳統產業的研究、開發、設計和管理的水平，促進了工藝技術的變革，這些工具往往本身就是標準或者提供了與標準融合的技術平臺。

第三，要實現以核心企業為主導、大中小企業協調發展、分層次競爭和專業化協作的產業組織結構，需要以技術的高度統一為前提，而標準則是這種專業化協作的橋梁和紐帶。調整我國的汽車產業結構的關鍵，是需要制定與國際接軌的型式認證規則，排放標準，節能標準及檢測體系。

第四，標準對實現可持續發展戰略，促進經濟與資源環境的協調發展具有調節作用。制定和實施節水、節能和污染物排放標準和技術法規，有助于淘汰水耗高、能耗高、效率低、污染重的傳統工業設備，也有助于開發和推廣利用節水、節能和資源再生型工業設備，推動清潔工業生產和發展環保產業。

2.3 科技創新成果轉化的途徑

科技創新的成果是專利產品，專利產品再轉化為優勢產品、形成優勢產業。科技創新轉化為優勢產品的過程，就是科技優勢轉化為經濟優勢的過程。在這一過程中，標準的作用主要表現為將專利產品的各生產要素及其組織和管理優化，最大限度地降低成本、提高效益和優化產品功能，因而是科技創新成果轉化為優勢產品的途徑。

如今，標準與專利技術的結合越來越緊密，對經濟效益的影響也呈上升趨勢。對于高新技術產業來說，經濟效益則更多地取決于技術創新和知識產權，技術標準與專利技術越來越密不可分，并逐漸成為專利技術追求的最高形式，其目的在于將技術壟斷提升為標準壟斷和產業壟斷，以實現經濟利益的最大化并保持優勢地位，美國在計算機領域內的做法即是如此。

提高國家標準與行業標準技術的水平是促進企業進行技術創新的有效手段，企業如果不進行技術創新，就難以滿足標準要求，就沒有市場，也就會被淘汰。因此，建立和完善與國際接軌的國家標準體系，實現技術創新與標準化工作的結合，有助于推動以企業為中心的技術創新體系建設。傳統工業在國民經濟中的地位決定了它必然是技術創新的重點領域，鑒于產品標準在行業標準中比重最大，行業標準的水平將直接影響“十五”技術創新計劃的實施。

2.4 企業競爭能力的提升作用

提高企業在市場上的競爭能力，標準的作用表現為兩個方面：

其一，企業的標準化程度能夠提升企業的競爭能力。對于每個生產環節都實現了標準化的企業，其成本的降低和效率的提高必然變成產品的比較優勢，提升了企業的競爭能力。比如，取得ISO9000系列體系認證的企業，由于管理水平的提高，比同等條件下沒有進行質量管理體系認證的企業更有競爭力。

其二，企業標準或企業采用標準的水平，也是企業競爭力的真實反映。標準的水平低，產品就缺乏技術優勢和競爭力；而對于采用了國際標準或國外先進標準的企業，產品具有很強的競爭能力。以彩電為例，國產彩電價格低是以元件標準水平低為前提的，國產彩電的高壓帽是橡膠制品，其材質要求低于國外名牌彩電，壽命只是國外名牌彩電的一半，產品的競爭能力自然較低。

其三，參加標準化活動，可以提升企業的競爭力。企業參加標準化活動，有助于增加對標準法規的理解，有助于了解先進技術發展趨勢信息、市場需求信息、用戶對產品和技術的反饋信息，必然有助于提高企業的競爭力。實踐證明，越是具有競爭力的企業，也就越是積極參加標準化活動，知名公司和企業都不例外。

2.5 促進國際貿易與保護境內產業

經濟全球化是全球范圍內市場一體化的過程，是生產要素通過在全球范圍的廣泛流動實現資源最佳配置的過程，是市場經濟全面推進和空前發展的過程。標準的市場屬性決定了其在貿易中的重要性，國際標準是國際貿易的基本準則和市場準入的基本依據。

從改革開放到現在，我國憑借廣闊的市場、廉價的勞動力、豐富的資源和優惠的政策，成為近二十年國際貿易的最大受惠國之一，為世界經濟的復蘇和我國經濟的高速增長做出了重大貢獻。應當指出的是，我國所有的出口產品都以滿足國際標準或進口國標準為前提，而因為達不到國際標準或進口國標準的要求而無法出口或被退回甚至提出索賠的產品也為數不少。

保護境內產業是世界各國為維護其自身利益和經濟安全而采取的一項基本國策，用來限制產品進口和保護境內產業的市場份額。這里不能用是否合理的價值觀念來進行評判，對政府而言，是否符合其國家利益是一切行為的最高準則。貿易保護由來已久，除領土、民族和宗教等原因外，重大的國際爭端都與貿易保護有關。

傳統的貿易保護方式包括進口配額、審批制度、許可證制度以及征收高額關稅等，是政府的強制性行為。隨著經濟全球化和全球市場一體化趨勢的發展，經過世界貿易組織和各成員國的努力，關稅壁壘和行政壁壘正在逐漸被弱化和消除，技術性貿易壁壘浮出水面，通過標準、技術法規及合格評定程序的“合理要求”達到限制進口、保護境內產業的目的。在國際競爭日趨激烈的情況下，標準的技術性貿易壁壘作用最受各國政府和企業的關注。

2.6 新世紀標準化作用的新趨勢

進入21世紀，標準化在世界各國經濟和全球貿易中的地位和作用更加突出，呈現了新的發展趨勢：

第一、技術性貿易壁壘的作用增強

在標準和技術法規中設置技術性貿易壁壘已經逐步取代關稅壁壘和行政壁壘，正在成為一個國家保護國內產業的主要手段，將來可能成為貿易保護的唯一工具。

第二、標準對科技的轉化作用增強

技術競爭上升為標準競爭促進了科技與標準的緊密結合。在高科技領域，出現了事實標準如微軟操作系統現象，也出現了標準先于產品問世的新趨勢。

科技開發政策和標準化政策的結合，科研人員參加標準化研究開發活動促進了科技的標準轉化。美國規定，NIST參加ANSI的理事會，對ANSI舉辦的國際標準化活動提供財政支持。計量測試領域的專家，參加國內、國際標準化活動，科研人員參加標準化活動和參加標準制定情況均作為業績考核的一個指標。NIST的300名計量測試專家參加過1200多個標準的制定工作。

第三、國際標準的地位和作用增強

世界各經濟發達國家都把國際標準化戰略作為其國家標準化工作的重中之重，力圖將本國的利益和要求通過國際標準的形式表現出來。由于國際標準化活動和國際標準化合作的增強，標準方式也發生了變化，出現了論壇標準和合作體標準（如歐洲標準）等新形式。

3．《標準化法》的滯后性及其產生的體制性障礙

3.1 《標準化法》不能反映市場經濟的要求

法律作為社會管理的一種手段，所維護的內容是這個社會的經濟關系。在市場經濟條件下，法律就應該維系市場經濟關系。我國的《標準化法》實施于1989年，立法宗旨是“發展社會主義商品經濟”，作用是“使標準化工作適應社會主義現代化建設和發展對外經濟關系的需要”。由于當時還沒有提出市場經濟的概念，不存在建立和完善社會主義市場經濟體制的問題，《標準化法》也就不可能反映市場經濟對標準化管理的內在要求。

《標準化法》第二條將標準化工作的任務規定為“制定標準、組織實施標準和對標準的實施進行監督”是自我封閉系統，違背了立法、執法和監督分立的現代法制原則。按照法學理論，法律應規定“不能干什么”，而不是相反，《標準化法》中就有一些不符合該理論的規定。《標準化法》的滯后性，使得所規定的管理體制和運行機制在目前仍然具有鮮明的計劃經濟體制特征，成為標準化工作適應市場經濟的體制性障礙。

這些體制性障礙主要表現為管理體制的低效率、標準層次劃分有局限性、強制性標準不符合WTO/TBT以及市場經濟的原則等問題。實際上，在美國和歐洲共同體，并不存在一項類似于《標準化法》這樣專門的法律，政府與標準化機構之間以協議方式約束。

3.2 行政性標準化管理體制的低效率

在計劃經濟體制下，我國采用了統一領導、分工負責的標準化管理體制，具有按行政區域和行業進行條塊劃分的特點。由于沿用了政府行政管理的模式，使得標準管理層次過多，造成了工作交叉、機構重疊和責任不清，影響了工作效率，也使得標準的制修訂滯后于企業和市場變化對標準的要求，降低了標準化工作的有效性。

現行標準化管理體制在工作的透明度、工作程序的嚴格性和決策的科學性等方面都存在差距。比如，清理強制性標準只需填寫一個簡單的表格，缺少一個公平的審議機制和嚴格科學的審查程序來確定審查對象是否符合強制性的要求。

這種管理體制的弊端還在于，它的“產品”是只考慮生產要素的產品型標準，不是具有市場屬性的貿易型標準，不能反映市場經濟對標準的內在要求，也不利于發揮標準在契約維護、法律支撐、科技轉化、市場準入和貿易保護的作用。

3.3 標準層次劃分的局限性與行業標準的尷尬地位

按國家、行業、地方和企業標準來劃分標準層次，并對應同樣層次的政府管理部門是計劃經濟管理體制的特征。在這種情況下，不同層次標準之間是補充關系，高層次標準可廢止低層次標準。按照強制性標準是技術法規的理解，那么國家標準廢止地方標準實質上就是剝奪地方的技術立法權，而如果高層次強制性標準對應的不是地方性標準而是法規，那么廢除時也應啟動立法程序，隨意清理和廢除法規是對司法的權威性和嚴肅性的蔑視。

反之，對于推薦性標準，企業既然可以自愿選用，那么不同層次的標準可以相互競爭，沒有必要互相排斥，高層次標準廢止低層次標準也就使企業沒有了選用的余地。因此，不同層次標準之間關系的規定與標準屬性的規定在邏輯上是矛盾的，缺乏足夠的科學依據。

GB/T9112～9124-2000《鋼制管法蘭》和HG20592～20635-97《鋼制管法蘭、墊片、緊固件》的管法蘭部分內容完全相同。按照《標準化法》的規定，國家標準頒布后，行業標準應立即廢止，但目前行業標準因《壓力容器安全技術監察規程》的引用比國家標準實施的情況還要好，宣告了國家標準“管理”行業標準模式的失敗。

標準層次劃分及相互關系與標準化工作條塊分割的行政性管理體制相對應，制約了標準對技術進步及市場需求的適應性，既不符合國家標準通常只是最低技術要求的原則，也與西方發達國家通常采用的國家、社團和企業標準以及企業標準高于社團和國家標準、社團標準等同或高于國家標準的做法完全不同。

國家標準和行業標準的界定在實踐中缺乏可操作性，制定的標準既可以上報為國家標準，也可以上報為行業標準，實質上行業標準可以視為國家標準的一種特殊形式。行業標準在數量上幾乎是國家標準的兩倍，在作用上也等同于國家標準，但卻沒有享受到國家標準的待遇，地位十分尷尬。標準屬性和標準層次及其關系的規定在客觀上造成了標準混亂，給保護部門利益和實施行業壟斷提供了便利，地方標準甚至成為地方保護主義和地區貿易壁壘的工具。

3.4 強制性標準制約著我國標準化制度的完善

西方發達國家均實行自愿性標準體系，歐共體指令加配套標準的做法是體現WTO/TBT協議原則的最為完善的標準化制度。即使是還沒有加入WTO的俄羅斯，也制定了旨在保障標準化工作向自愿性標準體系過渡的《俄羅斯聯邦標準化法》，值得我國借鑒。

出于加入WTO的目的，在不修改現行法律的前提下，我國將強制性標準作為技術法規來處理，是一種明智而又現實的選擇。如今已經入世，如果我們仍然拒絕采用技術法規加自愿性標準體系的反映市場經濟內在要求的標準化模式，只能理解為計劃性管理體制慣性和部門利益因素使然。

實際上，強制性標準按技術法規通報，致使一些原來的強制性標準改為推薦性標準，暴露了現行標準化管理體制下確定標準屬性的隨意性，將導致政府的控制依據不足；其次，一些WTO成員國提出了通報強制性標準全文的合理要求，那么我們的強制性標準還如何獲得文本銷售收益？而通報的強制性標準中可能存在的正當目標以外的要求必然使其他成員國認為是在設置技術壁壘；第三，我們通報的強制性標準包含了技術細節，而歐洲共同體通報的新方法指令只是一些基本要求，通報內容的巨大差異對我們肯定是不利的。今后，強制性標準在實踐中的其他弊端還將逐漸顯露出來。

4．主要問題及其表現形式

4.1 技術水平偏低

我國標準技術水平偏低主要表現在四個方面：

（1）標準中的大量技術數據和指標直接或間接來源于國外標準，缺乏針對我國具體情況進行的驗證性研究。現行做法是根據經驗對國外技術數據進行保守的修正，計劃經濟觀念和行業保護行為造成了技術指標的確定遷就落后的技術、工藝和裝備水平。例如，我國壓力容器標準中的金屬材料性能數據大多來源于ASME鍋爐壓力容器標準等國外先進標準，由于各國礦產資源不同導致合金體系存在差異，國外標準數據不可能完全符合我國金屬材料的狀況，但因對比實驗費用昂貴，相關的研究工作一直沒有開展。

（2）雖然《標準化法實施條例》第二十條規定，標準復審周期一般不超過5年。但實際上，標準更新周期很長，制修訂不及時、耗費的時間長的現象極為普遍。這使得標準的技術內容既不能及時反映市場需求的變化，也難以體現科技發展和技術進步。冶金行業標準在1989年以前制定的占44.1%，1990年至1994年制定的占37%。在國家經貿委管理的行業標準中，標齡5年以上的竟達60%。

（3）標準水平在總體上低于國際標準和國外先進標準，采用國際標準的比率低，以我國標準為基礎制定的國際標準的比率更低。據統計，我國石油工業標準設備材料專業采標率58%，原油動態計量專業的采標率為50%，而多數專業的采標仍然空白。目前，我國負責起草的國際標準僅有10余項，無論是從數量上還是從重要性角度，都與我國的經濟地位不相稱。

（4）檢驗設備和檢驗技術的落后也是制約標準水平提高的重要因素之一。比如，西方發達國家在食品標準中規定了一些有毒物質的含量指標，我國標準就無法給出同樣的規定，因為國內缺乏相應的檢測設備和手段，即使做了規定也不具有可操作性。

標準技術水平偏低在客觀上阻礙了行業的技術進步，縱容了大量低質量、低水平產品的生產和流通，也影響了境內產品的出口。傳統產業如機械、輕工、紡織和冶金等行業都存有大量的滿足現行標準要求的卻在市場上滯銷的產品，重復建設和落后產品生產能力過剩所引發的產業結構不合理等問題也與我國的標準水平偏低有關。

4.2 市場需求脫節

現有的標準難以滿足市場需求，滿足市場需求的標準又不能及時制定，出現了標準化工作與市場需求相脫節的現象，根源在于標準化工作在管理體制和運行機制方面不適應市場經濟的要求。

（1）管理體制不合理。管理層次過多，部門交叉、機構重疊、責任不清甚至出現多頭管理和無人管理的現象，企業和市場的需求難以及時準確地反饋到管理部門，工作效率低、服務意識差。有關制冷空調的全國標準化技術委員會有四個：制冷、暖通空調凈化、家用電器和冷凍設備標委會，機構重疊和范圍交叉。

（2）運行機制不完善。在制定標準時難以真正遵循廣泛征求意見原則和協商一致原則，標準不能真實、全面、有效地反映相關各方的利益，特別是用戶的利益、企業的要求和市場需求的變化，有些標準帶有明顯的行業和部門傾向甚至照顧局部利益。農業部曾于90年代制定了農藥殺菌劑蘇云金桿菌的行業標準，全國農藥標委會又制定了化工行業標準HG 3616~3618-1999《蘇云金桿菌原藥、乳油、可濕性粉劑》，且國家質檢總局依據該標準為部分農藥產品生產企業頒發許可證，使得執行農業部行業標準的企業無所適從。

（3）標準信息不對稱。標準化工作的服務意識和手段落后，標準信息渠道不通暢，標準用戶的知情權得不到尊重，普遍存在管理者不知道標準進度、用戶不知道標準內容、制定者不能收到全面的標準信息和反饋意見等現象。原國家機械工業局在清理強制性行業標準時，四項與壓力容器有關的標準被廢止，其中的壓力容器包裝運輸標準正在被其他標準廣泛引用，廢止后造成了標準真空，作為技術歸口單位的全國壓力容器標準化技術委員會和用戶事先并未得到通報。

標準化工作與市場脫節削弱了標準的作用，降低了標準的市場適應性、標準的實際有效性，影響了標準的實施效果。

4.3 標準意識淡薄

標準水平偏低以及標準化工作與市場脫節在認識上的主要根源是我國的標準化意識普遍淡薄。

（1）計劃經濟體制的慣性使得政府忽視標準的市場屬性，對標準化工作在市場經濟中特別是在經濟結構調整、改善市場環境和科技創新中的作用和重要性缺乏認識，僅停留在應對入世的工具層面，因標準不能帶來直接的經濟收益而沒有予以重視。意識淡薄還表現為政府的政策支持力度不夠，標準化工作缺乏權威性且執行能力不足。

（2）相當多的企業缺乏標準化意識，沒有認識到標準是工業經驗、科技成果和專家智慧的集合，沒有認識到標準化對提高企業競爭力的作用，而將標準視為束縛企業的緊箍咒。一些企業認為別的企業不執行標準，自己執行了就會吃虧，所以有了標準也不認真執行，無標生產時有發生。事實證明，標準意識缺乏的企業，產品質量普遍不高；反之，產品能夠出口到國際市場的企業大都具有很強的標準意識。

（3）對國際標準化組織的活動重視不夠，中國參加國際標準化活動的次數和人數均不如外國，使得我們缺乏對國際標準制訂情況、技術發展趨勢和形勢變化的了解，難以對國際標準提出具有針對性的意見或建議，與我國的國際地位很不相稱。國際標準投票包括贊成、反對和棄權，提出反對意見需要同時附加充足的理由，由于缺乏必要的實驗驗證和標準研究，我國參加的國際投票以同意和棄權居多。更重要的是，企業普遍缺乏國際標準對市場作用的認識，外資企業、民營企業比國有企業參加國際標準化活動的積極性高。

（4）對標準作用的認識存在誤區，普遍存在重視國家標準、輕視行業標準的現象，政策支持和財政支持存在不均衡現象。根據標準化法的規定，對于沒有制定國家標準的產品和領域，應該制定行業標準，行業標準至少在實際作用上等同于國家標準，很多國家標準也都是在行業標準的基礎上制定的，技術內容和要求并沒有本質差別。但是，國家標準和行業標準的側重范圍不同，國家標準主要是通用和基礎的標準，行業標準更側重于產品，行業標準與國家標準相互配套，共同構成了國家標準體系的主體。

不了解、不重視、宣傳不夠和認識不足是缺乏標準化意識的主要特征，其后果必然是實施標準不力，直接制約了產品質量和企業競爭力的提高。溫州打火機出口歐盟受阻就是企業缺乏標準化意識的典型案例，早在兩年前歐盟就開始起草相關的技術法規和標準，提出了增加安全裝置的要求，而我國的打火機制造行業對此無動于衷，沒有提前采取應對措施，致使大量出口產品積壓，損失慘重。

4.4 專業人才短缺

從事標準化工作的專業人才短缺是標準技術水平偏低的主要原因之一，標準化意識淡薄、標準化工作與市場脫節則是造成標準化人才短缺的兩個主要因素。標準化專業人才短缺的主要表現為：

（1）由于待遇和地位偏低，標準化工作缺乏吸引力，既進不來人也留不住人，隊伍老化、缺乏培訓的現象比較普遍。我國壓力容器現行標準的主要起草人主要是55歲以上的離退休專家。

（2）標準化工作人員的專業化程度和綜合素質不高，懂技術的不善于管理，善于管理的又不懂技術，法律和國際貿易知識缺乏，語言能力特別是外語能力和文字表達能力較差，知識老化現象嚴重。

（3）科技研究、產品開發與標準化工作相脫節，使得站在最前沿科技專家往往難以參加具體的標準化工作，參加的比例明顯低于西方發達國家，這是標準缺乏科技含量和水平偏低的原因之一。

傳統工業標準化人才匱乏的現象也很突出，現行標準所采用的技術大多是九十年代以前的水平，當時的標準起草者現在大都陸續離開了工作崗位，能進行國際交流的高級標準化專業人才更是鳳毛麟角。

4.5 經費長期不足

標準化工作經費主要包括：信息服務與日常管理費用，標準立項的前期調研費用，基礎研究費用，編制費用，審查費用，參加國際標準化活動費用，秘書處辦公費用，會議和培訓費用等。以花費最少的國際標準轉化項目為例，并不是直接翻譯成中文然后批準為國家標準或行業標準就可以了，轉化以前需要分析研究我國相關產業對該國際標準的適應性，需要對國際標準中的技術指標進行驗證性實驗或對比性實驗，也需要對相關企業采用這些標準進行成本評估，這些都需要經費支持。

經費不足是標準化工作長期面臨的主要問題，是長期以來制約我國標準化事業發展的關鍵因素。標準化工作經費的缺乏，使得標準的基礎性研究工作無法開展，標準的技術內容得不到及時更新，正常的國際標準化活動不能參加，采標工作不能正常開展，高級技術人才不愿意從事標準化工作，甚至使得標準化工作機構和標準化工作者面臨生存問題，是導致我國標準水平偏低的根本原因。

國家公共財政的支持力度不夠、缺乏民間贊助和標準化工作的市場機制沒有形成是標準化工作經費不足的主要原因。

（1）政府的公共財政投入不足且覆蓋范圍有限。

① 據估算，一項標準的平均編制費用約在20萬元人民幣左右，但國家公共財政支持的國家標準補助費一直偏低，具體平均到每個標準的補助數額約在1萬元人民幣左右，與基本經費需求差距太大。

② 政府機構改革前，行業標準一直沒有得到國家公共財政的專項支持，國務院各行業主管部門每年多以科技三項費用、部長基金等名義提供行業標準經費。機械工業部等9個部委撤消后，特別是2000年以后，由國家經貿委負責管理的傳統工業和服務業的行業標準的國家支持經費大幅度減少，行業標準經費缺口很大。

③ 標準化委員會秘書處的人、財、物等日常維持費用全部由掛靠單位承擔，由于缺乏優惠政策和公共財政支持，秘書處掛靠單位對標準化工作的支持熱情減弱，工作人員積極性不高。

（2） 企業對贊助標準化公益事業缺乏熱情，政策缺乏和渠道不暢，使得贊助無力可圖，付款后發票和上稅都可能遇到麻煩。

（3）由于缺乏利益回報機制和投資公益性事業的優惠措施，標準化工作不能體現誰貢獻誰受益的市場化原則，沒有形成良性循環。標準文本發行等收入沒有直接用于標準的再生產。

5．消極影響與潛在危機

標準化工作是一柄雙刃劍，開展得好，反映了市場經濟的內在要求，就能夠為經濟建設做出貢獻；反之，如果標準化工作不能滿足市場經濟的要求，也必然會制約我國經濟的健康發展。事實上，我國標準化工作存在的體制性障礙，以及由這種障礙所引發的標準水平偏低、市場需求脫節、標準意識薄弱、專業人才短缺和經費長期不足等滯后性問題，已經給我國經濟帶來了的消極影響。

首先，我國標準化工作存在的體制性障礙及其主要問題對我國經濟的消極影響是間接的，通過成為影響市場經濟環境的不利因素來實現對經濟的影響。這些存在的問題不利于我國法律法規體系的完善，不利于實現我國經濟結構調整、整頓和規范市場秩序的目標，不利于營造公平競爭的市場環境和良好的投資環境，從而影響微觀經濟的活力。經濟環境不好，外部的投資者不會來，內部的投資也會減少。

其次，我國標準化工作存在的體制性障礙及其主要問題對我國經濟的消極影響又是直接的，這里主要是指標準水平偏低的影響。標準水平偏低使得產品缺乏競爭力，產品雖然符合標準的要求，卻不能滿足用戶和市場的需要，造成了產品積壓和資源浪費。標準水平偏低還使我國出口產品屢屢受阻，出口產品的技術指標達不到國際標準和進口國標準的要求是主要原因。我國是蜜蜂制品出口大國，年創匯近1億美元，但只有6個蜜蜂制品標準，缺乏氯霉素等抗生素指標要求和檢測項目，歐盟以抗生素含量超標為由拒絕進口我國蜜蜂制品，結果阿根廷等國以每噸高出我國產品200美元的價格搶占了歐盟市場。

第三、國家標準側重于方法和通用標準，行業標準則以產品標準為主，行業標準的水平高低對經濟的影響更加直接和具體。行業標準數量多、范圍廣以及功能的不可替代性，也決定了它在經濟建設中扮演主要角色。由于傳統工業如機械、冶金、電力、石油、紡織和輕工等的行業標準化工作長期得不到有力支持，其行業標準標齡在5年以上的達60%，行業仍在使用10年前的技術指標，這是國有企業技術落后、效益不高和缺乏市場競爭力的主要原因之一。

第四，許多經濟學家都認為，我國的行業行政壟斷和地區行政壟斷已經成為制約我國經濟的發展主要因素之一，地方性壁壘的程度已經超出了國家間的壁壘，地方標準的作用不容低估。

誠然，我國標準化工作存在的體制性障礙和受政府機構改革、管理體制、運行機制和經費不足等因素的制約，行業標準化工作自身也存在一些問題，需要在改革中不斷地加以完善。但是，不論行業標準今后如何改革，也不論改革需要多長時間，目前這些標準的技術內容落后都是無法回避和亟待解決的現實問題。如果政府不采取措施，國家公共財政不予以支持，只能加大我國傳統工業與國外先進水平的差距，使其在國際競爭中難以擺脫落后的地位甚至被淘汰。

與我們的忽視形成鮮明對比的是，外資企業十分熱衷于我國的標準化工作，積極參加標準化委員會的活動，不惜投入資金參與并主動要求負責標準的編制工作，其目的是爭奪我國標準的控制權、依靠標準來贏得市場。這種趨勢對于提高我國的標準水平和與國際接軌固然有一定的積極意義，但長此以往甚至取得標準的制定權將可能對我國的產業安全構成潛在威脅，有關部門應在遵循廣泛參與和協商一致原則的前提下，嚴格標準制修訂程序并采取必要的防范措施。

6．公共財政支持的必要性和緊迫性

所謂“公共財政”是指國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式，它以市場的基礎性作用為基點，以市場失靈為前提。公共財政分配的主體是政府，分配的目的是為了保證各類通過市場機制的資源配置難以有效解決的社會公共所需要的財力。

所謂“購買性支出”是公共支出的一種形式，是指政府以購買者身份購進商品或勞務時所發生的支出，購買中要遵循等價交換的原則，目的是為了滿足向全社會提供公共產品和公共服務的需要，內容包括行政管理、國防、科技和教育等的開支。公共產品及服務具有不可分割性、非競爭性和受益的非排他性。

標準化工作是社會公益性事業，標準是政府通過“購買性支出”從標準制定者處獲得的滿足社會公共需要的公共產品，符合公共財政支持的條件。標準作用的再認識揭示了標準的重要性和公共財政支持的必要性，而要消除我國標準化工作存在的主要問題及其對經濟和社會的消極影響，充分發揮標準化工作的巨大潛能，也迫切需要公共財政的支持。

對于與應對入世、結構調整、規范市場秩序有關的標準，重點領域和重要產品的標準，因關系到國家的經濟利益和社會穩定，公共財政應予以支持；對于涉及國家安全，防止欺詐行為，保護人身健康或安全，保護動物植物的生命和健康，保護環境等維護公共利益的標準，與法律法規配套的標準，因與降低企業成本的市場原則相違背，企業一般不愿意贊助，標準的編制經費也應由公共財政提供。

1999年，為了給國家九百億斤儲備糧庫的建設提供技術保證，全國制冷標準化技術委員會制定了谷物冷卻機行業標準，保證了糧食儲備所必需的環境技術指標，為國家穩定和人民安居樂業做出了重要貢獻。但行業標準經費遲遲不能到位，已經成為行業標準化工作深化改革和發展的瓶頸。由于行業標準在國民經濟中的作用不亞于國家標準，公共財政至少應提供不低于國家標準的支持力度，以重點解決國家經貿委負責的傳統工業的行業標準經費不足的突出問題。

公共財政支持標準化工作的目的，是在不太長的時間內，逐步消除我國標準化工作存在的體制性障礙，解決標準水平偏低和市場需求脫節等一系列問題，建立能夠反映市場經濟要求的與國際接軌的技術法規體系和國家（行業）標準化體系。為鼓勵這些基本目標的實現，根據項目進展情況和對資金的實際需要，公共財政應優先考慮予以支持，并盡量遵循等價交換的原則。(待續)

下期內容：加入WTO以后我國標準化工作面臨的新課題